SŁUŻEBNOŚĆ PUBLICZNA

– aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości

Pod redakcją
Mirosława Gdesza

Autorzy
Anna Milicka-Stojek
Cezary Kowalczyk
Dariusz Konieczny
Mirosław Gdesz

Spis treści

Wstęp.
Podstawowe cechy służebności publicznej.
Kształtowanie instytucji służebności publicznej w polskim prawie administracyjnym.
Ogólna służebność publiczna – art. 124 Ugn.

1. Służebność publiczna a służebność przesyłu.
2. Podstawowe cechy służebności publicznej.
3. Przesłanki ustanowienia służebności publicznej w trybie art. 124 Ugn.

Szczególne służebności publiczne.

1. Publiczne prawo przejścia i umieszczania znaków i sygnałów drogowych (art. 124c Ugn).
2. Prawo drogi (światłowody).
3. Specustawa drogowa.
4. Ustawa o transporcie kolejowym.
5. Specustawa powodziowa.
6. Specustawa gazowa.
7. Specustawa dotycząca obiektów energetyki jądrowej.
8. Specustawa przesyłowa.

Czasowe zajęcie nieruchomości – art. 124b Ugn.

1. Przesłanki przedmiotowe.
2. Przesłanki podmiotowe – brak zgody właściciela na zajęcie nieruchomości.
3. Przesłanki czasowe zajęcia.
4. Uwarunkowania szczególne – przepis art. 126 ust. 10 Ugn.

Procedura ustanowienia służebności publicznej.

1. Odrębność od postępowania wywłaszczeniowego.
2. Wszczęcie postępowania.
3. Strony postępowania.
4. Nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym.
5. Służebność publiczna a ugoda administracyjna.
6. Wykonalność decyzji.
7. Ujawnienie służebności publicznej w księdze wieczystej.

Tryb ustalenia odszkodowania.

Szacowanie szkód za ustanowienie służebności publicznej.

1. Zakres wyceny.
2. Propozycja rozwiązań warsztatowych związanych z szacowaniem wartości szkody.
3. Istotne daty.
4. Stan nieruchomości.

Przykłady decyzji.

1. Decyzja dotycząca zezwolenia na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Ełk — Granica RP.
2. Decyzja dotycząca zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, w tym na posadowienie części słupa.
3. Decyzja dotycząca ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.
4. Decyzja dotycząca niezwłocznego zajęcia nieruchomości w celu przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Wybrane orzeczenia sądowe.

Bibliografia.

Zestawienie przepisów umożliwiających realizację gazociągów w granicach obcych nieruchomości w latach 1919 – 2016.

Przykład przepisów umożliwiających realizację inwestycji w zakresie budowy sieci elektroenergetycznych na obcych nieruchomościach w latach 1919 – 2016.

Wybrane fragmenty przywoływanych przepisów (stan na 28 lutego 2016 r.).

Kształtowanie instytucji służebności publicznej w polskim prawie administracyjnym

Źródłem, od którego zaczyna się rozwój nowożytnej instytucji służebności publicznej była przyjęta w Kodeksie Napoleona konstrukcja służebności legalnych (art. 649-652). Miała ona na celu użytek publiczny, albo wspólny, albo też użytek szczególnych osób. W szczególności odnosiła się do ścieżek wzdłuż brzegów rzek, zrobienie lub naprawę dróg i innych dzieł publicznych, albo wspólnych. Regulacja ta została wprowadzona w okresie, kiedy dopiero kształtowała się nowożytna treść prawa własności. Z niej wywodziła się sporna w doktrynie konstrukcja służebności legalnych tzn. powstających z mocy prawa[1]. Należy przy tym zaznaczyć, że instytucja własności ukształtowana we Francji na początku XIX wieku, a funkcjonująca w tym kształcie do dnia dzisiejszego, została oparta na dwóch solidnych podstawach: doktrynie prawa naturalnego oraz zasadach prawa rzymskiego.[2] Pomimo wielu zmian, wprowadzanych zarówno w treści samego Kodeksu Napoleona, jak i przez liczne ustawy i inne akty prawne, art. 544 Kodeksu Napoleona stale prezentuje treść prawa własności, określając ją jako prawo do korzystania i dysponowania rzeczą w sposób jak najbardziej absolutny, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z treści ustawy lub rozporządzenia.[3] Własność, którą regulują przepisy księgi II Kodeksu Cywilnego, to własność indywidualna.[4]

Jednakże rozwój prawa publicznego stworzył możliwość uregulowania kwestii ograniczeń właściciela w ramach władczych regulacji, które nie odwoływały się do instytucji służebności. Pierwsze istotne publicznoprawne uregulowanie w polskim prawie dotyczące prawa do zajęcia nieruchomości na cele budowy infrastruktury publicznej zawarte zostało w ustawie z dnia 2 maja 1919 r. o wyłącznem upoważnieniu Państwa do zakładania rurociągów, służących do prowadzenia gazów ziemnych, regulowania produkcji i zużytkowania ich[5]. Ustawa ta w art. 4 zezwalała, aby grunty, potrzebne do budowy zakładów gazów ziemnych i odgałęzień przewodów głównych, mogły być w razie, gdy właściciele nie zgadzali się na ich odstąpienie, wywłaszczone na czas ściśle określony. Prawo do żądania wywłaszczenia przysługiwało właścicielowi danego zakładu gazowego, względnie odgałęzienia. Kolejny krok ustawodawca uczynił w ustawie elektrycznej z dnia 21 marca 1922 r.[6] Zgodnie z art. 8 tej ustawy – zakładom elektrycznym, działającym na mocy uprawnienia (art. 1) oraz zakładom elektrycznym państwowym przysługuje prawo korzystania zgodnie z planami, zatwierdzonymi przez wojewodę z dróg publicznych tak kołowych, jako też wodnych i żelaznych, z ulic i placów publicznych oraz za odszkodowaniem z posiadłości państwowych, gminnych i prywatnych w celu prowadzenia przewodów nad lub pod ziemią, ustawiania stacji transformatorów i innych tego rodzaju urządzeń, umocowywania przewodów i wsporników na ścianach i dachach budynków, oraz obcinania gałęzi drzew, rosnących w pobliżu przewodów. W razie braku porozumienia co do wynagrodzenia, wysokość tegoż ustala sąd. Brak porozumienia nie wstrzymuje jednak korzystania z praw powyżej przewidzianych.

Regulacja ta obowiązywała do 1962 r. Na jej podstawie nie było potrzeby prowadzenia rokowań z właścicielem. W trybie tej ustawy prawo do korzystania z gruntów dawała decyzja wojewody. Odszkodowanie za korzystanie (współkorzystanie) miało charakter cywilnoprawny. Istotną cechą tej regulacji było przyjęcie konstrukcji rzeczowego aktu administracyjnego ograniczającego prawo własności jako trwałego tytułu do korzystania z nieruchomości.

Kolejnym aktem było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem[7] przewidujące instytucję czasowego zajęcia nieruchomości. Zajęcie to zostało jednak co do zasady ograniczone do 3 lat i nie miało na celu zajmowania nieruchomości w związku z budową na nich infrastruktury publicznej.

Ogólna służebność publiczna – art. 124 Ugn

1. Służebność publiczna a służebność przesyłu

Aktualnie instytucja służebności publicznej w polskim systemie prawnym uregulowana jest w art. 124-125 Ugn. Istotne znaczenie ma zatem zdefiniowanie przesłanek normatywnych zastosowania tej instytucji zawartych w art. 124 Ugn.

Mając na uwadze treść przywołanych w rozdziale II historycznych regulacji, w szczególności zawartych w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. oraz art. 70 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., należy uznać, że art. 124 Ugn stanowi ich kontynuację.

Mówiąc o wzajemnych zależnościach pomiędzy tymi regulacjami konieczne jest przytoczenie treści wyroku Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r. [1], w którym wskazano, że:

„Porównanie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z art. 70 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 124 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w tych przepisach ustawodawca uregulował szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa. Przedmiot ograniczeń jest tożsamy, chodzi bowiem o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości określonych urządzeń przesyłowych oraz urządzeń łączności i sygnalizacji. Niepodobna pominąć, że uwzględnienie, że odpowiednikiem art. 70 ust. 1 uggwn jest art. 124 ust. 1 Ugn, oraz że decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie określonych urządzeń wydawane były również przed dniem 1 stycznia 1998 r., pozwala twierdzić, iż decyzją, o której mowa w ust. 1 art. 124, jest decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, bez względu na datę jej wydania.”

Rysunek. Pas roboczy w okresie budowy infrastruktury liniowej – sieć gazowa

Rysunek. Fragment rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kleszczów – miejscowość Rogowiec – planowana linia 400 kV

Rysunek. Fragment rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki, obręb Biała Woda – planowana linia 400 kV

Rysunek. Przykład uwzględnienia stanów nieruchomości przy określaniu wartości szkody z tytułu inwestycyjnego opartego na art. 124 Ugn